עתירה לקיומו של דיון נוסף בבג"צ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עירית רעננה (טרם פורסם).
2. המשיבה 1, עיריית רעננה, הקימה בשיטחה המוניציפאלי פארק עירוני שמומן כולו מקופת העירייה, ללא סיוע ציבורי נוסף. ביום 1.6.00 קיבלה מועצת העיר רעננה החלטה לגבות תשלום עבור הכניסה לפארק - בימי מועד בלבד - ממי שאינם תושבי רעננה. העותרת, אגודת טבע ודין, פנתה לעירייה בבקשה כי תחזור בה מהחלטתה. העירייה דחתה הבקשה והעותרת הגישה עתירה לבג"ץ.
3. ביום 19.12.00 החליט בית המשפט על צירופו של היועץ המשפטי לממשלה כצד לעתירה, והיועץ המשפטי לממשלה הודיע לבית המשפט, כי הוקמה ועדה בינמשרדית לבחינת הסוגייה של גביית תשלום בפארקים עירוניים. ביום 2.3.03 הגיש היועץ המשפטי לממשלה לבית המשפט את הדו"ח המסכם של הוועדה והודיע כי מאמץ הוא את מסקנותיה. הוועדה הכירה בהמלצותיה בצורך קיומם של שטחים פתוחים שימוקמו סמוך לריכוזי אוכלוסין, ובצורך לאפשר לכל אדם להשתמש בפארקים הציבוריים גם אם אינו תושב הרשות המקומית שבתחומה נמצא הפארק. עם זאת קבעה הוועדה כי נגישות לחוד ותשלום לחוד: פתיחתם של שטחים ציבוריים לשימושו של כלל הציבור אינה צריכה למנוע מהרשות המקומית לגבות תשלום עבור השימוש בהם במקרים המתאימים. הוועדה המליצה לאפשר לרשויות מקומיות לגבות דמי כניסה לפארקים עירוניים, אך זאת על פי אישור שיינתן מראש על ידי צוות שיוקם לצורך כך על ידי משרד הפנים ובהתאם לאמות המידה שנקבעו בדו"ח כלהלן:
לא תותר גביית דמי כניסה לפארקים הכוללים מדשאות ומתקני משחק בלבד; גביית דמי כניסה תותר רק לפארקים אשר מסופקים בהם שירותים מיוחדים מסוגים ובהיקף המטילים על הרשות המקומית עלויות אחזקה החורגות מעלויות אחזקתו של פארק הכולל מדשאות ומתקני משחק בלבד; ככלל יועדף תשלום בגין חניה או שירותים נלווים על פני גביית תשלום בגין כניסה לפארק; לא יותר תשלום דמי כניסה לפארקים ששטחם קטן מ-100 דונם; לא תותר גביית תשלום בגין כניסה לפארק אלא אם קיימים בפועל בתחום הרשות המקומית שטחים פתוחים מהסוגים השונים הנדרשים על-פי עקרונות תכנוניים, שנקבעו על-ידי מוסדות התכנון הארציים ובהעדר קביעה כזאת - על-ידי הצוות, בהתייחס למסמך ההנחיות בעניין זה שהוכן על-ידי משרדי השיכון והפנים בהיקף הנדרש על-פי אותם עקרונות, והפארק העירוני בגינו מתבקשת גביית דמי כניסה הוא מעבר למכסה זו. בד בבד הכירה הוועדה בזכותה של רשות מקומית להעדיף, לעניין גביית דמי כניסה, את תושביה על פני אחרים. (סעיף 28 לפסק הדין)
4. ביום 30.6.04 דחה בית המשפט - המישנה לנשיא מצא והשופטים פרוקצ'יה ועדיאל - את העתירה. בית המשפט, מפי השופט עדיאל, ביסס החלטתו על טעמים מספר. ראשית, שלא כטענת העותרת, שטח הפארק אינו מסווג כשטח ציבור פתוח בתוכנית המיתאר. על-פי תוכנית המיתאר המחוזית המדובר הוא ב"אזור פיתוח עירוני", ובתוכנית המיתאר המקומית מיועד השטח להיות "פארק עירוני". בית המשפט היה מוכן להניח "שמאפייניו של פארק עירוני דומים, במידה רבה, לאלה של שטח ציבורי פתוח" (סעיף 9 לפסק הדין). אלא שאף בכך לא היה כדי לסייע לעותרת שכן הביטוי "שטח ציבורי פתוח" אין משמעותו כי יש, בהכרח, הגבלה מכוח תוכנית המיתאר על גביית דמי כניסה. "בהגדרתו של שטח כ'שטח ציבורי פתוח', אין כדי ללמד על השימושים הפרטניים המותרים או האסורים באותו מקום. שימושים אלה צריך שייקבעו בתקנון התכנית, ולא ניתן ללמוד עליהם, מכללא, מכינויו של השטח" (סעיף 11 לפסק-הדין). אמנם, היותו של השטח "שטח ציבורי" מחייבת, בין היתר, את נגישותו לכלל הציבור בתנאי שוויון. עם זאת, אין ללמוד מעקרון הנגישות על קיומה של חובה להעמיד את השטח לשימוש הציבור ללא תשלום.
שנית, העובדה שהפארק הוא קניין ציבורי אין משמעותה שלכל יחיד ויחיד בציבור זכות קניין בו, במובנו המקובל של מושג זה. זכות השימוש שיש לכל פרט בקניין הציבורי אינה זכות לשימוש חינם דווקא. שלישית, ההבחנה בין תושבי רעננה לבין מי שאינם תושבי רעננה אינה הפלייה אסורה: "הפארק הינו רכוש העירייה אשר הוקם ומומן בכספם של תושבי רעננה ולאור קרבתו הגיאוגרפית של הפארק למקומות מגוריהם, העירייה היתה רשאית להבחין, לעניין גבית דמיי כניסה, בין תושבי רעננה לבין תושבים שאינם גרים בתחומה ... קיומם של שטחים ירוקים נוספים בסביבה, שהכניסה אליהם אינה כרוכה בתשלום, והעובדה שאין המדובר בשירות חיוני, שוללת אף היא את טענת הפגיעה בשוויון" (סעיף 19 לפסק הדין). אשר לפגיעה בחופש התנועה, נקבע כי גם אם קיימת פגיעה בחופש התנועה הנה המדובר הוא בפגיעה זניחה וקלת ערך; הפגיעה העיקרית איננה בהגבלת חופש התנועה אלא במניעת השימוש ללא תשלום ברכוש הרבים.
רביעית, לעיריית רעננה הסמכות לגבות דמי-כניסה שכן המדובר במחיר שנגבה בתמורה לשירות, ומכאן שאין צורך בהסמכה מכוח חוק. אשר לסבירות המלצותיה של הוועדה, בית המשפט קבע כי המלצות הוועדה משקפות איזון סביר בין כלל האינטרסים הנוגעים בדבר.
לסיום קבע בית המשפט כי עניינו של הפארק בשיטחה של עיריית רעננה טרם הועבר לבדיקת הצוות החדש שהוקם לשם כך במשרד הפנים "ואין מקום לכך שבית המשפט יידרש לעניין זה קודם שהצוות האמור ייתן על כך את דעתו ויקבע את מסקנותיו" (סעיף 31 לפסק הדין).
5. העותרת מבקשת כי נורה על קיומו של דיון נוסף בפסק הדין. לטענתה, ההלכה שיצאה מלפני בית המשפט הלכה מוטעית היא, הלכה בעלת השלכות סביבתיות וחברתיות קשות המצדיקות קיומו של דיון נוסף. להלן נביא את תמצית טענות העותרת.
טענתה הראשונה של העותרת היא, כי השאלה האם תותר גביית דמי כניסה לשטח ציבורי צריכה להיות תוצאה של יעודו התכנוני של השטח. שטח שייעודו להיות חלק ממערך השטחים הציבוריים הפתוחים צריך שייחשב כשטח שאין אפשרות להגביל את כניסת חלק מן הציבור אליו, לא באמצעות תשלום ולא בדרך אחרת. קביעתו של בית המשפט כי "נושא הנגישות הפיזית אינו אמור להיות מוסדר בתכנית מיתאר" מהווה לשיטתה פרשנות מצרה מאד לחוק התכנון והבניה.
טענה שניה שבפי העותרת נוגעת לטיבו של "קניין ציבורי". העותרת מבהירה כי איננה טוענת שזכות הקניין של כל יחיד ברכוש ציבורי באה לידי ביטוי בזכות שימוש וגישה בלתי מוגבלת. טענתה שונה, והיא שמאפייניו של השטח הציבורי הספציפי בו עוסקים אנו - פארק ציבורי - כמוהו כרחוב ראשי, ראוי כי יובילו למסקנה שלכל אדם צריכה להיות זכות שימוש וגישה בלתי מוגבלת לשטח.
טענתה השלישית של העותרת נוגעת לפגיעה בעקרון השוויון. לטענתה, הפגיעה בשוויון נובעת מעצם גביית התשלום, המהווה חסם כניסה לאוכלוסיות חלשות, ולא מהאבחנה בין תושבי רעננה לבין מי שאינם תושבי רעננה. קביעתו של בית המשפט, כי אין המדובר ב"שירות חיוני", הינה קשה ושגויה. הספקת סביבה פתוחה לכלל הציבור הינה שירות חיוני וחשוב המהווה מרכיב מהותי ובסיסי במגילת זכויות האדם.
לסיום טוענת העותרת, כי קביעתו של בית משפט קמא ולפיה הפגיעה בחופש התנועה במקרה זה היא "פגיעה זניחה וקלת ערך" הינה אף היא קביעה קשה ושגויה. לטענתה, המדובר צעד ראשון ותקדימי בהשתת הגבלות תנועה על הציבור במרחב שאמור להיות מרחב המחיה המובהק שלו.
6. קראתי את פסק-הדין ואת טענות הצדדים ולא אוכל להיעתר לעתירה. אכן, בית-המשפט פסק הלכה חדשה, הלכה חשובה, בעלת השלכות רחבות (סעיף 30 לחוק בתי-המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984). אלא שהליך הדיון הנוסף הליך נדיר וחריג הוא, וכבר הסברנו לא אחת כי "פסיקתה של הלכה, ואפילו חדשה וקשה היא, אין בה די כדי להצדיק סטייה מן הכלל הרגיל שלפיו פוסק בית-המשפט העליון בשלושה (ולעיתים במותב רחב יותר) ופסיקתו היא סוף פסוק ואין עליה ערעור" (דנ"א 4813/04 מקדונלד נ' אלוניאל בע"מ (טרם פורסם); ראו עוד והשוו: דנ"א 3113/03 א.מ. חניות נ' עיריית ירושלים (טרם פורסם); דנ"א 5771/02 מאיר עשור נ' "קרנית" קרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים (לא פורסם); דנ"פ 983/02 יעקובוב נ' מדינת ישראל, פ"ד נו(4) 385, 395).
7. אשר לטענות העותרת כי השאלה האם תותר גביית דמי כניסה לשטח ציבורי צריכה להיות תוצאה של ייעודו התכנוני של השטח: בית המשפט קבע כי "אין כל אחיזה בחוק או בתוכנית המיתאר שלפנינו לטענה ששטח ציבורי פתוח מחייב, כיסוד מובנה בהגדרתו, קיומה של נגישות חופשית אל השטח" (ההדגשה הוספה - מ' ח'). בית המשפט לא קבע כי בכל מקרה אין קשר בין הגדרתו של שטח כשטח ציבורי פתוח לסוגיית הנגישות, אלא שאין אחיזה בחוק ותוכנית המיתאר לטענה כי קשר כזה הינו מובנה בהגדרתו של שטח ציבורי פתוח באשר הוא. כל תכנית צריכה להיבחן על פי הגדרותיה ומטרותיה הספציפיות. אמנם, בית המשפט הוסיף ואימץ את קביעת הוועדה הבינמשרדית שלפיה הכינויים בהם מכונים שטחים שונים בתוכניות מיתאר מציינים את השימושים המותרים באותו שטח מבחינת דיני התכנון והבנייה, אך אין באלה כדי להכתיב אימתי מותר לגבות תשלום עבור השימוש באותם שירותים. מסקנה זו אין בה, לדידי, כדי לקבוע שהגדרתו של שטח כשטח ציבורי פתוח לעולם לא תשפיע - ולו בעקיפין ובצירוף לגורמים אחרים - על היכולת לגבות דמי כניסה. בנסיבות אלו לא מצאתי כי יש בה בהלכה חדשה זו כדי להצדיק קיומו של דיון נוסף. ונזכיר, "שחידוש הילכתי - ואפילו חידוש הילכתי הניחן בתכונות המנויות בהוראת סעיף 30 לחוק בתי המשפט - לא יצדיק בכל מקרה ומקרה קיומו של דיון נוסף. טעם הדבר הוא, החוק היקנה לשופט הדן בעתירה לדיון נוסף שיקול דעת רחב לבחינה האם המקרה שלפניו, על-פי נסיבותיו ועל-פי מאפייניו, משתייך לאותם מקרים חריגים-שבחריגים, נדירים-שבנדירים, שבהם יקוים דיון נוסף" (דנג"צ 7802/04 לאורה מילוא נ' שר הביטחון (טרם פורסם).
8. אשר ליתר טענותיה של העותרת: הטענה בנוגע להיותו של הפארק קניין ציבורי בעל מאפיינים יחודיים; הטענה בדבר הפלייתן של אוכלוסיות חלשות, והטענה בדבר הגבלת חופש התנועה: טענות אלו נבחנו על ידי בית המשפט וניתן להן מענה מלא המבוסס על הלכות קודמות ועל מיבחני המידתיות והסבירות שבית משפט זה נדרש להם מדי יום ביומו. בית משפט לא חלק על היותם של השטחים הציבוריים קניינו של הציבור - במובנו הרחב של מונח זה - ואף הכיר בחשיבות הרבה שיש בנגישות לשטחים אלו. עם זאת, נקבע כי הצורך בנגישות מלאה לשטחים ציבוריים פתוחים הינו שיקול אחד במיכלול השיקולים שיש לשקול. אל מולו עומדים שיקולים אחרים שיש בהם לתרום לרווחת הכלל, כגון, הרצון לעודד הקמתם של פארקים נוספים כאלו על ידי רשויות מקומיות. ונזכיר: רשות מקומית המבקשת לגבות דמי כניסה יהא עליה לפנות לצוות במשרד הפנים ולקבל את אישורו לכך. צוות זה ישקול, בין היתר, קיומם של פארקים ציבוריים נוספים - בתוך שטחי אותה רשות מקומית ובקירבה לאותו אזור - שהכניסה אליהם הינה ללא תשלום, וכן את הצורך בהטלת דמי כניסה במקרה הספציפי. בכך באה לידי ביטוי ההכרה בחשיבות הימצאותם של פארקים ושטחים ציבוריים פתוחים הנגישים לכל אוכלוסיית המדינה, ללא מיגבלת תשלום.
10. סוף דבר, העתירה נדחית.
היום, כ"א באדר א' תשס"ה (2.3.05).
המישנה לנשיא